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Consulta previa para comunidades negras

Sentencia T-576 de 2014

La Corte Constitucional protege la participación y representatividad de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

¿Por qué es importante esta sentencia?

Esta sentencia prioriza el derecho a la representatividad y reafirma que ninguna autoridad administrativa ni judicial puede imponer a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (NARP), un modelo específico de institución representativa. Ni el Gobierno Nacional, ni ninguna autoridad judicial o administrativa, puede decidir sobre las instancias de representación de un grupo que se proclama étnicamente diverso. Son las propias comunidades quienes definen su identidad ejerciendo su derecho a la autodeterminación. Es función de la Corte Constitucional precisar el contenido sustantivo de los derechos fundamentales,  qué son y cómo se aplican. Esto incluye ampliar los conceptos y criterios que definen los derechos étnicos.

¿Cómo se originó?

Moisés Pérez Casseres es miembro de la comunidad palenquera accionante de esta sentencia, integrante del Proceso de Comunidades Negras (PCN) y de la Corporación Afrocaribeña Jorge Artel, organización que trabaja por los derechos humanos de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras de Cartagena y de la costa caribe colombiana. 

Con la Resolución 121 de 2012 expedida por el Ministerio del Interior, Moisés nota la imposibilidad de hacer parte de la convocatoria de elección de delegados que se integrarían para representar a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras en procesos de concertación con el Gobierno Nacional. 

Esta convocatoria solo incluyó a representantes de los Consejos Comunitarios con título colectivo y representantes raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para elegir a los delegados en la construcción de mecanismos participativos a nivel nacional. Sin embargo, esta decisión no tuvo en cuenta a la población afrocolombiana que reside en zonas urbanas, así como a aquella que está organizada en consejos comunitarios sin titulación colectiva y otras formas organizativas, como las organizaciones de base.

Pero ¿qué es una organización de base? Según el decreto mencionado, se trata de asociaciones integradas por personas de la comunidad negra, que actúan a nivel local, reivindicando y promoviendo los derechos territoriales, culturales, económicos, políticos, sociales, ambientales y de participación, así como la toma de decisiones que afectan a este grupo étnico.

Aunque se trató de un espacio de participación importante que no existía a la fecha, las limitaciones planteadas en la resolución impiden que las formas organizativas de las comunidades negras que no cuentan con titulación colectiva participen en los procesos de consulta de los proyectos de ley, medidas administrativas y demás actos que las afectan directamente.

Esta Resolución está fundada en que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2010, impidió que algunas organizaciones de base NARP participaran en la elección de delegados para integrar las comisiones consultivas en la Ley 70 de 1993, al anular algunas disposiciones del Decreto 2248 de 1995.

Los afrocolombianos integran un grupo étnico con un origen común, comparten una cultura y una tradición, sin importar en qué zona geográfica se encuentren. Su reconocimiento no se restringe a las comunidades negras del litoral Pacífico, sino que se extiende a otras que estén ubicadas en otros puntos del territorio nacional, siempre que cumplan con el elemento objetivo, una tradición cultural compartida, y el elemento subjetivo, el autorreconocimiento de identidad compartido.

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Moisés Pérez Casseres, representante de la Corporación Afrocaribeña Jorge Artel.

Por lo anterior, Moisés decide presentar una tutela en la que señala que un conjunto de organizaciones y consejos comunitarios afrodescendientes y raizales estaban siendo excluidos de un proceso tan importante como el de la elección de delegados para integrar la mesa de consejos comunitarios.

El accionante manifiesta que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la Resolución 0121 de 2012 y considera que esa norma discrimina organizaciones que defienden los derechos de las comunidades negras en las zonas urbanas de Cartagena, Santa Marta, Sincelejo, Valledupar, Montería, Riohacha, Barranquilla, Bogotá, Medellín, Cali y Popayán y a los consejos comunitarios de los departamentos de Sucre, Magdalena, Guajira, Cesar, Atlántico y Córdoba que no contaban con título colectivo.

¿Qué derechos fundamentales se consideran vulnerados?

Moisés señala en su acción de tutela que el no poder participar en el proceso de elección de delegados vulnera sus derechos fundamentales a la consulta previa, al consentimiento previo, libre e informado, a la participación, la igualdad y el debido proceso de las comunidades negras del país. 

También considera que la afectación provocada por la norma alcanza la totalidad de las comunidades negras que habitan las diferentes regiones del territorio nacional. 

Esta tutela apela a la representatividad y diversidad de organizaciones de base de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (NARP) que no se delimitan con una titulación y fue promovida por una gran variedad de consejos de comunidades NARP del Caribe, como la Corporación Jorge Artel, el PCN, los consejos comunitarios Amanzaguapo, San Cristóbal, Paraíso, Islas del Rosario, entre otros.

Escucha el audio de la historieta:

¿Qué dice la sentencia?

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Accionante: Moisés Pérez Casseres.

Accionado: Ministerio del Interior.

Luego de que la Corte Constitucional llama al Ministerio del Interior para que responda el reclamo de tutela interpuesta por Moisés Pérez y para que dé informe sobre las actividades realizadas en desarrollo de la Resolución 0121 de 2012, le solicita al INCODER la lista actualizada de los consejos comunitarios de comunidades negras que tienen un título colectivo.  

A su vez, indaga sobre la condición de los afrocolombianos como titulares de derechos étnicos y sobre la validez constitucional del condicionamiento de la participación de comunidades negras a contar con un título colectivo adjudicado. 

También, examina las organizaciones legítimas de representación de la población afrocolombiana y revisa si la ausencia de consulta previa para la expedición de la Resolución 0121 de 2012 era justificada. 

En el inicio del proceso judicial, el Ministerio del Interior ignora el reclamo de tutela instaurado y no se pronuncia de ninguna forma para cada una de las sentencias de primera y segunda instancia. Además, afirma haber adoptado las medidas pertinentes para que los consejos comunitarios participen y considera que la Resolución 0121 de 2012 es constitucional.  

Para la Corte, la respuesta del Ministerio se fundamenta en el supuesto de que el título colectivo que adjudica el INCODER es “el pilar y fundamento de la existencia jurídica de un consejo comunitario” y de la idea de que la Ley 70 de 1993 liga el concepto de comunidad negra a la existencia de un asentamiento rural.

Por estas razones, la Corte debe decidir si es constitucionalmente válido sujetar la participación de las comunidades negras a contar con un título colectivo en la elección de los integrantes del Espacio Nacional de Delegados, como se definió en la Resolución 0121 de 2012.

Esta resolución vulnera el derecho a la participación de aquellas comunidades negras que fueron marginadas de ese proceso, pues son las mismas comunidades las que deben determinar qué organizaciones las representan.  

La Corte considera que ante la imposibilidad de condicionar la titularidad de los derechos de las comunidades étnicas a aquellas que hayan certificado institucionalmente su vínculo con el territorio, la Resolución 0121 del 2012 del Ministerio del Interior no podía limitar la participación de aquellas comunidades que no contaran con un título colectivo.  

Esta limitación también es problemática debido a la poca información sobre la población afrocolombiana víctima de desplazamiento forzado y la omisión de registro en estadísticas oficiales de quienes se han visto obligados a desplazarse a espacios intraurbanos e interveredales de forma temporal. Además, las acciones u omisiones que retardan los procesos de adjudicación de territorios colectivos, serían otro obstáculo para que las comunidades puedan obtener un título colectivo y así acceder a su derecho de participación.

En la Sentencia T-576 de 2014 la Corte decide sobre: 

El reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades 

La Corte identificó las reglas jurisprudenciales sobre los factores determinantes para definir si una persona o colectivo son titulares de derechos étnicos especiales. La sentencia enfatiza en las siguientes: 

  • La relación de la comunidad con un territorio determinado es solamente un indicio de la identidad étnica y no debe entenderse como un elemento determinante y excluyente de la condición de titular de derechos étnicos, debido a que las poblaciones afrodescendientes de Colombia han sido sometidas a circunstancias de violencia, despojo y desplazamiento, que han impedido la asociación de su identidad cultural con los territorios que han ocupado.
  • El factor racial, al igual que el territorial, son sólo indicios de la existencia de una comunidad étnica y tampoco pueden ser adoptados como criterios determinantes, por lo que deben ser evaluados junto a otros elementos sociales y culturales de la identidad diversa.
  • La protección especial constituida en el artículo 55 transitorio de la Constitución y la Ley 70 de 1993 en favor de las comunidades negras, cobija a todas las comunidades afrodescendientes que reúnan los elementos objetivo y subjetivo definidos por el Convenio 169 de la OIT y serán titulares de los derechos fundamentales de minorías étnicas garantizados por la Constitución.
  • El reconocimiento formal por parte del Estado tampoco es un elemento determinante de la existencia de la comunidad de identidad étnica diversa. Su ausencia en un registro o censo institucional no implica su inexistencia.
  • La definición de la existencia de una comunidad étnica depende del ejercicio de autorreconocimiento y autonomía de las propias comunidades.

El derecho a la consulta previa de los grupos étnicos minoritarios en la toma de decisiones sobre medidas legislativas y administrativas que puedan afectarlos 

Con fundamento en los artículos 40 y 330 de la Constitución y el Convenio 169 de la OIT ratificado por Colombia, el Estado tiene la obligación de consultar a las minorías étnicas cuando se formulen programas, proyectos, obras, actividades o para la adopción de medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles.  

Organizaciones legitimadas para representar a los afrocolombianos en la instancia de consulta previa de los proyectos e iniciativas de alcance nacional 

La Corte asegura que el gobierno colombiano vulneró los derechos de aquellas comunidades negras que no cuentan con un territorio, ya que eso no las excluye de ser titulares de derechos étnicos.  

Por otra parte, señala que la consulta previa debe realizarse por medio de las instituciones representativas de las comunidades étnicas. Ahora bien, como se dijo anteriormente, “ninguna autoridad administrativa ni judicial puede imponer a las comunidades negras un modelo específico de institución representativa”.

Bajo el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, el gobierno colombiano debe consultar a los pueblos étnicos que hacen parte de la nación, sobre las medidas legislativas y administrativas que puedan afectarlos, mediante procedimientos adecuados y a través de sus instituciones representativas.

Con base en esto, la Corte observó que las decisiones que se buscaban ejecutar con la Resolución 0121 de 2012, tenían una incidencia directa y definitiva respecto a la forma en que las comunidades negras del país habrían ejercido sus derechos fundamentales de participación, consulta previa, autodeterminación e integridad cultural. 

De esta manera, la Corte concluye que hubo una afectación directa, lo que significa que la expedición de la Resolución 0121 de 2012 debía atenerse a la realización de una consulta previa. Además, precisa que no podía considerarse que la consulta previa se había realizado en el Primer Congreso Autónomo del Pueblo Negro, Afrocolombiano, Raizal y Palenquero. 

De acuerdo con lo anterior, la Corte decide:

  • Revocar las sentencias de los jueces de primera instancia y de segunda instancia.
  • Proteger los derechos fundamentales a la participación, la igualdad y la consulta previa de las comunidades negras que fueron excluidas del proceso de elección de los integrantes del Espacio Nacional de Representación de Autoridades y Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 
  • Dejar sin efectos la Resolución 0121 de 2012 y los actos administrativos que se publicaron a partir de su desarrollo, especialmente el Decreto 2163 de 2012, por medio del cual se conforma y reglamenta la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras, Raizales y Palenqueras. 
  • Ordenar al Ministerio del Interior que difunda de forma masiva, la “Propuesta de Protocolo de consulta previa, libre, informada y vinculante para comunidades negras, afrocolombianas y palenqueras de áreas rurales y urbanas” aprobada en el Primer Congreso Nacional Autónomo del Pueblo Negro, Afrocolombiano, Raizal y Palenquero celebrado en Quibdó, Chocó, entre el 23 y el 27 de agosto de 2013. 
  • Convocar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del país, sean rurales o urbanas e independientemente de su forma de organización, para que participen en la consulta previa donde se definirían las pautas para la integración del espacio nacional de consulta de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general que puedan afectarles directamente.

¿Qué conceptos son clave en la sentencia?

Al interior de la comunidad étnica afrodescendiente existen varias formas de organización propias que dan cuenta del ejercicio habitual de su derecho a la autodeterminación: asociaciones, clubes, juntas, kuagros, yuntas, mingas, urambas, mamuncias, tongas, capitanías, palenques y federaciones.  

Las comunidades organizadas han creado variadas formas de colectividad y participación en diferentes regiones del territorio nacional: en el Palenque Afro-urbano de Tumaco, la Asociación de Mujeres Afro-descendientes y del Caribe Graciela Cha-Inés, la Asociación de Consejos Comunitarios de Negritudes del Norte de Cauca, el Consejo Comunitario de Comunidades Negras Juan Oval Arrincón Amela, la Asociación de Organizaciones de Comunidades Negras del Cesar “Ku-Suto”, la Asociación Municipal de Consejos Comunitarios Afro-descendientes del Municipio de Suárez, Cauca, entre otros.

La relación de la comunidad con un territorio determinado es indicativa de su identidad étnica, pero no es un factor determinante para confirmar o excluir su condición de titular de derechos étnicos. Aunque las minorías étnicas suelen mantener una relación ancestral con sus territorios que, por lo general, incide en su supervivencia, el hecho de que la población afrocolombiana sea una de las más afectadas por el fenómeno del desplazamiento forzado y las falencias institucionales en la protección de su derecho a la propiedad colectiva impiden asociar la identidad étnica y los derechos que de ella se derivan a que mantengan un vínculo con sus territorios. 

Es necesario recordar que la identidad étnica la definen las propias comunidades en ejercicio de su derecho de autodeterminación y el factor racial, el territorio o el reconocimiento formal por parte del Estado no son criterios determinantes o excluyentes de la identidad étnica.

Las comunidades étnicas deben ser consultadas cada vez que se prevean medidas susceptibles de afectarles directamente. Dicho deber involucra la adopción de medidas encaminadas a: 

  • Asegurar que los miembros de los pueblos indígenas y las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales gocen de los derechos y oportunidades que la legislación y le otorga al resto de la población. 
  • Eliminar las diferencias socioeconómicas que pudieran existir entre ellos y los demás miembros de la comunidad nacional.
  • Promover la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales; todo esto, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones.

Se busca garantizar que los pueblos indígenas y las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales cuenten con la oportunidad de pronunciarse sobre aquellos proyectos o decisiones que puedan alterar sus formas de vida, incidir en su propio proceso de desarrollo o impactar, de cualquier manera, en sus costumbres, tradiciones e instituciones. 

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En estos materiales, podrás acceder al resumen de la decisión, completar las actividades y escuchar las ideas principales de la sentencia. Así, podrás aprender más sobre el caso, los conceptos clave y cómo se aplican los principios constitucionales.

Escucha el resumen:

La adaptación de la Sentencia T-576 de 2014  fue realizada por Moisés Pérez Casseres.

Completa las actividades:

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